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Faut-il un big-bang pour notre système de retraite?

jcleduigouAncien membre du Bureau Fédéral de la CGT,
Vice-Président du Conseil de Surveillance du Fonds de réserve pour les retraites,
Jean-Christophe LE DUIGOU s'exprime sur la complexité de notre système de retraite  


On insiste souvent sur la complexité institutionnelle de notre système de retraite. Elle est réelle puisqu’aux régimes des salariés du secteur privé auxquels cotisent 20 millions de personnes, s’ajoutent les divers régimes publics (fonctionnaires, agents territoriaux et hospitaliers, régimes des entreprises publiques…), les régimes complémentaires et enfin la myriade de régimes pour les non-salariés.

Les principaux problèmes ne résident cependant pas dans cette complexité mais dans un certain nombre de défis communs qu’ils doivent affronter. Ils sont au nombre de trois :
– la question de l’emploi et la stagnation des ressources liées au fort taux de chômage. Cette limitation des recettes pèse particulièrement sur les régimes de salariés du privé. Le choc de la crise représenterait un manque de recettes évalué à 16 points de PIB par le COR, soit plus de 600 milliards d’euros ;
– la question démographique qui se décompose elle-même en 2 problèmes : premièrement le papy-boom correspondant à la vague de naissances d’après-guerre et qui s’étale sur 15 ans ; deuxièmement, l’allongement de l’espérance de vie qui s’opère désormais principalement par l’accroissement de la durée de vie aux âges les plus élevés ;
– une contrainte plus technique liée à l’arrivée à maturité des principaux régimes nés après la guerre et dans les années 50. L’avantage lié à l’augmentation continue de l’activité féminine qui générait des cotisations sans accroître les dépenses dans un premier temps disparaît progressivement du fait que les femmes peuvent désormais prétendre à des retraites plus élevées du fait d’une carrière plus longue.

Le cumul de ces 3 évolutions donne lieu à des projections sur l’équilibre à long terme des régimes qui nourrit le thème du « trou des retraites ». L’idée même de « réforme » se trouve biaisée car limitée à cette problématique du financement. L’hypothèse d’un « bigbang » du système est-il vraiment une solution ou bien n’est que la tentative d’escamoter des questions bien réelles sur lesquelles doit porter le débat ? Pour répondre à ces questions, il y a besoin de reprendre le diagnostic avant d’examiner quelles sont les pistes d’évolution possibles. Nous proposons la mise en œuvre d’une maison commune des régimes de retraite1.

L’échec des réformes

Sept ans après, les faits sont là : la Loi Fillon de 2003 sur les retraites, malgré les sacrifices demandés aux salariés, n’a nullement garanti l’avenir des pensions2. Elle a prolongé et amplifié les mesures décidées par Édouard BALLADUR en 1993 sans pour autant rétablir l’équilibre financier de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. C’est près de 20 milliards d’euros qui ont manqué aux régimes de retraite en 2009. Cela ne peut pas être mis sur le seul compte de la crise financière : avant intégration des effets de la crise économique, il manquait déjà 6 milliards d’euros pour boucler les comptes pour 2009 ! Pire, en programmant une baisse continue du taux de remplacement du salaire par la retraite, cette réforme provoque une crise de confiance dans le système.

L’inquiétude est particulièrement forte dans les nouvelles générations. Parmi les moins de 35 ans, seul 1 jeune sur 4  « pense toucher plus tard une retraite satisfaisante »3. Cet effondrement de la confiance ouvre un nouvel espace aux manœuvres du MEDEF. Certes la crise financière réduit les marges de jeux des assurances et les banques qui, prétendaient assurer un complément de retraite aux salariés pouvant épargner. Mais dès lors le patronat adapte sa stratégie. Sans abandonner le refrain de « l’épargne retraite » il met plus fortement l’accent sur le recul de l’âge du droit à la retraite et sur le blocage de toute augmentation de cotisation. La crise est même appelée à la rescousse dans l’argumentation4

La même logique se retrouve dans la plupart des pays européens. On assiste bien, malgré les déboires actuels de la capitalisation, à une nouvelle fragilisation du système par répartition.

Les réformes régressives imposées ces 15 dernières années, reposent sur des hypothèses discutables appliquées aux 30 prochaines années. Le Conseil d’orientation des retraites l’a maintes fois souligné. Nous sommes dans un univers incertain où varient individuellement état de santé, productivité et environnement socio-économique et démographique. Malheureusement toutes les variables ont été mises sur le même plan et considérées comme des données sur lesquelles la politique économique ne peut agir. Restait alors le seul jeu sur les « paramètres » et la mise au point d’une loi générique destinée à programmer sur le long terme les variables internes au système de retraite (âge d’ouverture des droits, niveau de pension, niveau de cotisation). C’est ainsi que l’on a durci les conditions d’acquisition des droits et anticipé une baisse importante du niveau des pensions. Cela a donné la « loi Fillon » du 23 août 2003.

Il ne s’agit donc pas de défendre la retraite telle qu’elle s’applique aujourd’hui. Nous avons besoin de faire progresser le système de garantie sociale mis en place à La Libération qui continue à représenter soixante ans après sa création, un progrès considérable. Basé sur l’idée de socialisation des risques (maladie, vieillesse…) s’appuyant largement sur la logique salariale et les cotisations, il doit faire face à de nouvelles réalités donc à de nouveaux besoins.

Tout en combattant le catastrophisme qui ne peut servir que les tenants des fonds de pension, il est indispensable de bien mesurer l’ampleur des problèmes auxquels nous sommes confrontés ainsi que l’attente des salariés et des citoyens. C’est un point majeur au moment où se manifestent en même temps les conséquences de l’instabilité de l’emploi, celles des perturbations de carrière qui s’amplifient depuis 25 ans comme celles liées à la difficulté des nouvelles générations de rentrer dans un emploi stable ou celles qui résultent de l’allongement des durées d’études.

Il faut donc revenir sur le caractère fondamental de la retraite : personne ne peut être privé d’un droit à un revenu à un moment de sa vie où il ne peut plus subvenir  à ses besoins. Ce qui est aujourd’hui le cas d’un salarié sur 2 à 59 ans parce qu’il est définitivement chassé de son emploi. La retraite est un élément clé du droit du travail. Il est normal qu’elle ait intégré une logique contributive. Mais elle est aussi un droit humain fondamental, ce qui justifie le développement de mécanismes de redistribution. Tout doit être fait pour que la période de la retraite qui s’allonge progressivement, ne soit pas à nouveau vécue comme un risque avec ses corollaires, inégalités, exclusions, pauvreté, qui feraient ainsi leur réapparition.

La protection sociale ne peut être réservée aux seuls salariés ayant un emploi stable. Le syndicat défend les salariés qui ont acquis des droits, mais doit aussi prendre en compte la situation des millions de personnes qui ont été exclues, partiellement ou totalement, durablement ou temporairement du marché du travail et qui se trouvent renvoyées vers les systèmes d’assistance. Il doit solidariser les jeunes qui connaissent des parcours professionnels heurtés, et les générations qui peuvent se prévaloir de carrières longues et complètes.

Faut-il inventer un nouveau système ?

C’est dans ce contexte que se pose la question d’une réforme structurelle du système de retraite par répartition : le Sénat en a désormais posé le principe et avait commandé une étude au COR ; le patronat a affiché la couleur lors de la négociation AGIRC-ARRCO ; deux experts ont produit un projet élaboré qui a connu une certaine publicité et qui a été repris tant par des politiques de gauche comme de droite5.

L’idée commune à ces prises de position, est celle de l’unification des régimes de retraite autour d’un mécanisme unique par points pour le calcul des droits. Robert Holzmann, expert de la Banque Mondiale s’en est fait depuis de longues années l’ardent propagandiste6. La proposition qui s’appuie sur une critique pertinente de défauts  du système actuel, ne peut pas être rejetée d’un revers de main. Elle oblige en tous cas à revenir sur les fondements même du système et les choix de réforme.

Qu’attendent les salariés de leur système de retraite ? Ils souhaiteraient savoir quelle retraite ils toucheront, l’âge auquel ils pourront la percevoir et son niveau relatif par rapport aux rémunérations des salariés en activité à ce moment-là. C’est la question sur laquelle fait totalement l’impasse la réforme suédoise si en vogue actuellement7. En basculant sur un système hyper-technocratique de « comptes notionnels », elle efface pour le salarié tant le repère de l’âge de la retraite que la référence à un niveau de pension, cible collectivement accepté. Certes, le salarié a l’apparence d’une « totale liberté » pour choisir son âge de départ à la retraite. Mais c’est sous contrainte d’un niveau de pension en recul. La certitude de percevoir une bonne pension à un âge donné, n’existe plus pour le salarié comme le démontrent parfaitement deux experts finlandais qui ont examiné les conséquences de l’application du modèle suédois des comptes notionnels à leur pays. Ils concluent leur étude par cette mise-en-garde : « avant d’appliquer [ce modèle] nous recommandons de le tester et de le simuler plus loin et plus à fond que cela n’a jamais été fait »8.

Pour assurer un bon niveau de pension, il y a trois options concurrentes qui sont loin de donner les mêmes résultats : bâtir la retraite sur le patrimoine, c’est-à-dire faire dépendre la retraite des capacités d’épargne de chacun, au risque de profondes inégalités et de déstabilisation par les conséquences des crises financières ; on peut aussi compter sur l’État et son système redistribution, au risque d’être confronté à un État désargenté qui limite la retraite à un système d’assistance, sorte de filet de sécurité a minima ; enfin, on peut choisir de conforter un système autonome s’appuyant directement sur des contributions spécifiques, issues majoritairement de l’entreprise  et gérées par les représentants des assurés.

On doit dès lors s’interroger afin de savoir dans quelle mesure chacune de ces options répond ou ne répond pas aux problèmes posés ? L’objectif assigné aux systèmes de retraite obligatoires et collectifs tels que nous les connaissons en France et dans la quasi-totalité des pays de l’Europe continentale, est triple. Il se décompose en fait en trois fonctions qui se sont imbriquées dans des systèmes institutionnels souvent complexes. Quelle est la combinaison que les salariés souhaitent ? Quel degré de liberté souhaitent-ils voir se développer ? Ce sont les questions  auxquelles nous devons collectivement répondre.

La notion d’« assurance » fait référence à un risque, la vieillesse, et à sa réalisation probable. Le caractère obligatoire de l’affiliation protège les assurés contre leur propre imprévoyance. Le risque est mutualisé en contrepartie d’une cotisation. C’est la logique du système mis en place à la Libération pour les salariés du privé. L’âge de la retraite d’alors, 60 ans dans les premières ordonnances du nouveau gouvernement, porté à 65 ans en 1947 en contrepartie d’une hausse du taux de remplacement, correspond à peu près à l’espérance de vie moyenne d’un ouvrier à cette époque.

Avec l’idée de « report » ou de « salaire différé », nous analysons la retraite comme un élément du cycle de vie. La retraite prolonge le versement de la rémunération d’activité. Le salarié a implicitement accepté une moindre rémunération immédiate de son travail en contrepartie de sa future retraite garantie par son employeur. C’est la logique sur laquelle s’appuient les régimes spéciaux de fonctionnaires et d’agents publics.

Ces deux premières fonctions sont étroitement liées à une logique commune d’assurance. Même si le paiement des pensions se fait par prélèvement sur les richesses crées par les actifs des plus jeunes générations, ces deux fonctions correspondent à un système de comptabilité actuarielle. Les cotisations versées – ou la moindre rémunération nette d’activité – sont censées équilibrer les prestations reçues lorsque chaque assuré fait un bilan prévisionnel au moment où il commence à cotiser, compte tenu d’une espérance de vie moyenne.

Mais, heureusement, il est rare que les systèmes sociaux s’arrêtent à ces deux premières fonctions. Ils sont aussi redistributifs. La plupart créent des transferts sans contrepartie de cotisations entre classes de revenus, groupes sociaux mais aussi entre générations. C’est la solidarité qui renvoie à des mécanismes permettant de corriger des situations sociales désavantageuses que la société a voulu reconnaître9.

Ces trois dimensions sont toujours présentes dans les différentes composantes des systèmes sociaux de retraite, même si l’histoire propre des régimes en privilégie plutôt l’une ou l’autre. Ainsi en est-il de la fonction « report » qui est à la base du régime historique des pensions de l’État et des industries électriques et gazières. Mais ces régimes n’ignorent pas les fonctions « solidarité » et « assurance ». A l’inverse, les régimes complémentaires du privé comme l’AGIRC et l’ARRCO sont d’abord fondés sur l’assurance mais incluent cependant des dimensions solidaires. Plus globalement, se combinent dans notre système français de retraite un régime de base à caractère redistributif et des régimes complémentaires plus contributifs.

Cet équilibre est d’autant plus important que les inégalités s’accroissent fortement :
– tout d’abord, celles liées à l’espérance de vie en bonne santé qui s’amplifient malgré l’allongement moyen de la durée de vie à la retraite ;
– ensuite, celles liées aux parcours professionnels qui induisent de fortes disparités dans l’acquisition des droits ;
– en troisième lieu, les inégalités de genre puisque l’écart de niveau des pensions entre hommes et femmes est de plus d’1/3 ; 600 000 femmes de plus de 65 ans vivent en dessous du seuil de pauvreté ;

La logique assurantielle par nature s’avère incapable de contrecarrer ces inégalités croissantes.

Il paraît évident qu’il ne faut ni basculer dans un système purement assurantiel, ce qui générerait plus d’inégalité, ni dans un système purement solidaire qui nous conduirait à l’assistance. C’est pourquoi la critique du déséquilibre financier des régimes de retraite au nom des « charges indues » est dangereuse. Le risque est que ce discours justifie la mise en place de deux systèmes qui s’adresseraient chacun à une fraction de la population : d’un côté, le système solidaire auquel auraient accès les citoyens les plus modestes et les salariés précaires et, de l’autre, le système assurantiel qui serait réservé aux couches sociales stables et aux secteurs professionnels les plus favorisés.

Pour une maison commune des régimes de retraite

La demande sociale adressée aujourd’hui au système de retraite n’est donc cohérente ni avec la conception de la retraite, « pur salaire différé », ni avec celle d’une « simple assurance contre la perte de revenu ». Il s’agit en fait d’articuler de manière nouvelle la nature contributive et individualisée de la retraite et l’élargissement du champ des droits non contributifs : périodes de formation, temps de chômage, parcours précaires, périodes consacrées à l’éducation des enfants, assujettissement à des travaux pénibles… Nous avons besoin de construire la retraite comme un « vrai salaire socialisé » dans un système institutionnel à nouveau stabilisé et prévisible.

Le système suédois tant vanté est lui-même très loin de constituer un système intégré puisque qu’il s’appuie sur 2 autres piliers : une pension garantie dite « de  base » pour tous les habitants ayant travaillé et résidé un certain nombre d’années en Suède et une pension complémentaire par capitalisation acquise dans l’entreprise. La pension dite « générale », bâtie sur les comptes notionnels, n’assurera que 60% des retraites versées.

Il ne s’agit pas, à l’opposé du système suédois, de récuser les possibilités de choix individuels. Mais au contraire de les rendre véritablement possibles dans un cadre collectif qui serait conforté.

Une fois précisée la nature du système, si l’on ne veut pas une stratégie du chacun pour soi, il faut mettre la garantie d’un taux de remplacement au cœur du nouveau pacte intergénérationnel. Bien qu’il s’agisse d’un indicateur instantané, il donne une mesure de la capacité d’un régime à protéger ses affiliés d’une chute de leur niveau de vie au moment du départ à la retraite. Il constituerait les bases d’une gestion convergente et solidaire des différents régimes de retraite qui elle-même pourrait se matérialiser institutionnellement dans une sorte de « maison commune des régimes de retraite ». C'est-à-dire une institution de « sécurité sociale » à part entière qui n’effacerait pas l’identité de chaque régimes mais organiserait leur solidarités autour d’un certain nombre de principes communs.

Cette institution nouvelle, fonctionnant sur la base d’une représentation des assurés, garantirait la viabilité de notre système de retraite et gèrerait les règles de la compensation entre régimes ainsi que la future politique de décaissement du Fonds de Réserve des Retraites.

Outre la garantie d’un taux de remplacement, il s’agirait d’assurer la mise en œuvre d’un certain nombre de principes communs :
– une définition précise de la notion de « carrière complète » qui permette à un salarié d’acquérir l’ensemble des droits nécessaires avec un âge commun d’ouverture des droits (60 ans) et la prise en compte des pénibilités au travail  ;
– une période de référence pour le salaire retenu pour le calcul des droits à la retraite dans les régimes de base, prenant en compte les meilleures années de salaires ou les dernières rémunérations pour le secteur public et la fonction publique ;
– une indexation de la base de référence sur le salaire moyen au moment de la liquidation. Il faut en effet actualiser la référence. Si l’indexation se fait sur l’évolution des salaires, le résultat sera favorable. Ce sera l’inverse si l’indexation s’opère sur les prix ;
– et conjointement, une indexation des pensions liquidées sur les salaires nets de cotisations pour la retraite. Pendant la durée de retraite la pension est désormais  indexée sur les prix, ce qui garantit le pouvoir d’achat mais entérine un décrochage par rapport à l’évolution des salaires qui est généralement supérieure.

Il faut donc, comme cela a été fait en 1945, refonder le système de répartition pour le siècle à venir sans refuser de lui octroyer les moyens correspondant à l’augmentation du nombre de retraités et à l’amélioration de la couverture des besoins. Reste que le niveau de vie des retraités comme des salariés dépendra de la capacité collective à créer plus de richesses et à les mettre au service des besoins individuels et collectifs.

18 avril 2010

(1) Nous reprenons ici un certain nombre d’analyses développées dans un livre qui vient de paraître : « Le petit livre des retraites à l’usage de ceux qui veulent les défendre », Pierre-Yves Chanu et Jean-Christophe Le Duigou, Editions de l’Atelier, 2010.
(2) Se référer notamment au dossier du COR : Retraites. 20 fiches d’actualisation pour le rendez-vous 2008. Cinquième rapport du COR, novembre 2007, La Documentation française.
(3) Enquête IFOP pour la CNAVTS, décembre 2008.
(4) Propos de Jean-René Buisson, alors président de la commission « protection sociale » du Medef. AEF n°106273 du 12/12/2008
(5) Antoine Bozio et Thomas Piketty, «  Retraites pour un système de comptes individuels de cotisations », Editions de la rue d’Ulm, octobre 2008.
(6) Les promesses et les perspectives offertes par les systèmes de comptes individuels. R Holzmann dans Les retraites, libres opinions d’experts. Sous la direction de Florence Legros, Economica 2007
(7) Cf. 2ème rapport du COR, Les réformes en France et à l’étranger, chapitre 3, la Documentation Française, 2004.
(8) Mettre un frein suédois sur les retraites. Jukka Lassila et Tarno Valkonen dans  Les retraites, libres opinions. .c.
(9) Age, générations et contrat social, sous la direction de Jacques Véron, Sophie Pennec, Jacques Legaré, Éditions de l’INED, 2004

 

Biographie
Carrière
Ancien Cadre supérieur au Ministère de l’Economie et des Finances

Fonctions actuelles
Vice -Président du Conseil  de surveillance du Fonds de réserve pour les retraites 
Membre de la Commission économique de la nation
Commissaire à la Commission de Régulation de l’Energie (CRE)
Membre du Comité d’Orientation Stratégique du Fonds Stratégique d’Investissement
Membre du Conseil d’Orientation des Retraites

Précédentes fonctions
Vice-Président du Conseil de surveillance de l’Agence pour l’Innovation industrielle
(2005-2007)
Membre du Conseil économique et social (1982-2003)

Au sein de la CGT :
Membre du Bureau confédéral (1999-2009)
Secrétaire du Centre confédéral d’études économiques et sociales (1992-1999)
Secrétaire général de la Fédération des Finances (1982-1992)
Secrétaire national du Syndicat des Agents de la direction générale des Impôts (1978-1982)

Dernières publications
« L'Economie et la gestion de l'entreprise » (en collaboration, 1987) (Editions sociales).
« Réinventer l'impôt » (1995) (Editions Syros).
« Demain, l'emploi » (en collaboration avec Roland Le Bris, 1998) (Editions de l'Atelier).
« L'Avenir des retraites » (avec Jean-Marie Toulisse et en collaboration avec Michel Gairaud, 1999) (Editions de l'Atelier-éditions ouvrières).
« Capitalisme patrimonial ou nouveau statut salarial » (sous la direction, avec Henri Jacot, 2000) (L'Harmattan).
« Les Fonds de pension » (en collaboration avec William D. Crist, Grasset-Les Echos, 2002).
« Les retraites, quelle justice ? » avec Patrick Artus, Robert Rochefort, sous la direction d’Alain Houziaux, Editions de l’Atelier, 2005
 « Demain le changement ! Manifeste du nouveau syndicalisme », Edition Armand Colin, 2005
« Dix propositions pour sortir vraiment de la crise », avec Nasser MANSOURI-GUILANI, Éditions de l’Atelier, octobre 2009.
« Le petit livre des retraites (à l’usage de ceux qui veulent les défendre), avec Pierre-Yves Chanu, Editions de l’Atelier, 2010

 

 

 

 

 
     
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